循序漸進(jìn)建立完善全國碳市場
全國碳市場啟動(dòng)一年來，市場運(yùn)行平穩(wěn)，價(jià)格穩(wěn)中有升，在推動(dòng)企業(yè)有效控制溫室氣體排放、綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。與此同時(shí)，全國碳市場剛剛起步，在建設(shè)與管理方面仍面臨諸多問題與挑戰(zhàn)。第一個(gè)履約周期順利收官，積累了哪些有益的經(jīng)驗(yàn)，“十四五”期間迫切需要解決哪些關(guān)鍵問題？記者近日采訪了國家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心（以下簡稱國家氣候戰(zhàn)略中心）總經(jīng)濟(jì)師張昕。
啟動(dòng)以來穩(wěn)妥有序推進(jìn)，預(yù)期目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)
初步建成政策法規(guī)體系、數(shù)據(jù)管理制度、配額分配與清繳管理制度、交易制度
全國碳市場第一個(gè)履約周期以99.5%的配額清繳率完成履約；截至2022年7月8日，全國碳市場配額累計(jì)成交約1.93億噸，累計(jì)成交額約84.9億元。張昕說，全國碳市場啟動(dòng)以來穩(wěn)妥有序推進(jìn)，基本實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)預(yù)期目標(biāo)。
張昕介紹，在全國碳市場設(shè)計(jì)與建設(shè)中，始終堅(jiān)持全國碳市場是控制溫室氣體排放政策工具的基本定位，初步建成政策法規(guī)體系、數(shù)據(jù)管理制度、配額分配與清繳管理制度、交易制度，初步形成生態(tài)環(huán)境部及相關(guān)部委、省級(jí)和設(shè)區(qū)市級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門、行業(yè)組織和社會(huì)公眾構(gòu)成的多層級(jí)、聯(lián)合監(jiān)管體系，建成有效支撐全國碳市場順利運(yùn)行的支撐系統(tǒng)。
?不斷完善“部門規(guī)章+規(guī)范性文件+技術(shù)規(guī)范”的政策法規(guī)和技術(shù)規(guī)范體系——相繼出臺(tái)《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》、配額分配方案、碳排放核算和報(bào)告指南、核查指南。值得注意的是，生態(tài)環(huán)境部和司法部持續(xù)推進(jìn)《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》（以下簡稱《條例》）立法進(jìn)程，目前已由司法部上報(bào)國務(wù)院。
?建立碳排放數(shù)據(jù)核算、報(bào)送和核查制度——編制完善碳排放核算、報(bào)告與核查技術(shù)指南，持續(xù)開展企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)報(bào)送和核查工作，構(gòu)建2013—2020年電力、鋼鐵、有色金屬、建材、石化、化工、造紙和民航等行業(yè)約7000余家企業(yè)碳排放核算數(shù)據(jù)庫。生態(tài)環(huán)境部高度重視數(shù)據(jù)管理，不斷強(qiáng)化日常監(jiān)管。
?穩(wěn)妥制定配額分配方案——全國碳市場配額分配方案與我國現(xiàn)行碳排放強(qiáng)度管理制度相銜接，對(duì)標(biāo)行業(yè)先進(jìn)碳排放強(qiáng)度、基于發(fā)電機(jī)組實(shí)際發(fā)電量為其免費(fèi)分配配額。此外，制定“配額清繳履約上限”等政策，并允許價(jià)格較低的國家核證減排量（CCER）用于配額清繳抵消，合理減輕發(fā)電企業(yè)配額清繳履約負(fù)擔(dān)。配額分配方案較好地處理了發(fā)電企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與降碳的關(guān)系。
?已建成全國碳市場運(yùn)行支撐系統(tǒng)——由湖北省牽頭建設(shè)全國碳排放權(quán)注冊(cè)登記結(jié)算系統(tǒng)，上海市牽頭建設(shè)全國碳排放權(quán)交易系統(tǒng)。這些系統(tǒng)已順利上線運(yùn)行，為重點(diǎn)排放單位提供有效服務(wù)，為主管部門提供有力監(jiān)管。
?“十四五”時(shí)期，全國碳市場發(fā)展面臨哪些關(guān)鍵問題？
生態(tài)環(huán)境部將從法律法規(guī)、數(shù)據(jù)質(zhì)量、市場功能等方面強(qiáng)化全國碳市場建設(shè)
“碳排放權(quán)交易是新生事物，不僅需要借鑒國外主要碳市場和試點(diǎn)碳市場經(jīng)驗(yàn)，還需要及時(shí)總結(jié)自身建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)問題，探索有效解決方案?！睆堦繌?qiáng)調(diào)，“應(yīng)正確認(rèn)識(shí)全國碳市場的作用定位。既不過度強(qiáng)調(diào)其金融屬性，碳市場不是投機(jī)獲利的工具，應(yīng)堅(jiān)持全國碳市場和碳金融作為減排政策工具的基本定位；也不必過度擔(dān)心其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，碳市場將為低成本減排提供有效的市場機(jī)制，還可以靈活適應(yīng)宏觀經(jīng)濟(jì)變化，與能源等市場機(jī)制協(xié)同發(fā)揮作用，激勵(lì)經(jīng)濟(jì)綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展?！?/span>
?除了需要強(qiáng)化對(duì)碳市場基本定位的認(rèn)識(shí)外，回顧第一個(gè)履約周期，還有哪些需要完善的地方？
?張昕表示，一是亟待提升法律法規(guī)層級(jí)。目前，《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（生態(tài)環(huán)境部令第19號(hào)）是全國碳市場運(yùn)行的法律法規(guī)基礎(chǔ)，層級(jí)相對(duì)較低，無法支撐形成全國碳市場部委聯(lián)合監(jiān)管和支持機(jī)制，尚未形成有力的法律震懾。全國碳市場碳排放數(shù)據(jù)核算、核查不規(guī)范，甚至出現(xiàn)弄虛造假現(xiàn)象，其中一個(gè)主要原因就是違法違規(guī)處罰力度弱，個(gè)別技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)法律意識(shí)淡薄。
?二是不斷強(qiáng)化日常監(jiān)管。就碳排放數(shù)據(jù)管理而言，不能僅依靠開展年度核查，應(yīng)建立完善數(shù)據(jù)質(zhì)量日常監(jiān)管機(jī)制。
?三是提升碳交易的活躍度，改善配額流動(dòng)性。全國碳市場開市后，配額成交價(jià)、成交量經(jīng)小幅上漲后逐漸走低，直至臨近履約才出現(xiàn)成交量價(jià)齊升的現(xiàn)象，總體上看交易活躍度較低。全國碳市場交易活躍度情況雖然符合碳市場作為政策市場的規(guī)律，但是全國碳市場僅有配額現(xiàn)貨交易，且交易主體僅為發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位，也是全國碳市場交易活躍度低的重要原因。
?四是構(gòu)建長效能力建設(shè)和宣傳機(jī)制，有針對(duì)性地提升主管部門、重點(diǎn)排放單位、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)參與全國碳市場的能力，及時(shí)完整準(zhǔn)確地宣傳全國碳市場法律法規(guī)、政策和技術(shù)規(guī)范，正本清源。
“十四五”時(shí)期是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和的關(guān)鍵期、窗口期，如何穩(wěn)步推進(jìn)全國碳市場健康發(fā)展？
?“全國碳市場建設(shè)是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不能一蹴而就，應(yīng)循序漸進(jìn)建立完善全國碳市場。生態(tài)環(huán)境部將從法律法規(guī)、數(shù)據(jù)質(zhì)量、市場功能等方面強(qiáng)化全國碳市場建設(shè)?！睆堦空f。
?不斷夯實(shí)全國碳市場的法律法規(guī)基礎(chǔ)。推動(dòng)《條例》盡早出臺(tái)，在《條例》框架下，修訂完善碳排放權(quán)交易、登記、結(jié)算等管理辦法，并制定出臺(tái)碳排放核算和報(bào)告、核查技術(shù)與管理規(guī)則等其他配套管理規(guī)章和文件。
?不斷強(qiáng)化市場功能建設(shè)。逐步擴(kuò)大全國碳排放權(quán)交易市場行業(yè)覆蓋范圍，逐步納入水泥、有色、鋼鐵等高排放行業(yè)。逐年收緊配額分配，探索碳排放總量控制，適時(shí)引入有償分配配額。逐步豐富交易主體、交易品種和交易方式，適時(shí)引入非履約主體和個(gè)人參與碳交易，強(qiáng)化碳金融標(biāo)準(zhǔn)和績效評(píng)估體系建設(shè)，健康有序發(fā)展碳金融，加強(qiáng)全國碳市場與綠電、用能權(quán)交易機(jī)制協(xié)同，建立完善以全國碳市場為核心的碳定價(jià)機(jī)制。
如何提高碳市場數(shù)據(jù)質(zhì)量？
建立長效數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制，壓實(shí)重點(diǎn)排放單位和核查技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理責(zé)任
高質(zhì)量的碳排放數(shù)據(jù)是全國碳市場規(guī)范有序運(yùn)行的前提，是決定全國碳市場減排成效的生命線。為了建設(shè)高質(zhì)量的全國碳市場，需要著重開展哪些工作？
?張昕說：“需建立完善全國碳市場數(shù)據(jù)質(zhì)量管理制度，持續(xù)強(qiáng)化數(shù)據(jù)質(zhì)量日常監(jiān)管。夯實(shí)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理的法律法規(guī)基礎(chǔ)，加大數(shù)據(jù)管理違法違規(guī)處罰力度。由相關(guān)部委建立技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)和數(shù)據(jù)質(zhì)量聯(lián)合日常監(jiān)管機(jī)制，改進(jìn)監(jiān)管方式，如開展‘雙隨機(jī)、一公開’的日常監(jiān)督檢查，開展‘定期檢查+日常抽查’的常態(tài)化監(jiān)管，將全國碳市場數(shù)據(jù)質(zhì)量執(zhí)法檢查納入生態(tài)環(huán)境執(zhí)法檢查等?！?/span>
?此外，需要壓實(shí)重點(diǎn)排放單位數(shù)據(jù)管理責(zé)任。重點(diǎn)排放單位應(yīng)按照生態(tài)環(huán)境部制定的技術(shù)規(guī)范開展碳排放數(shù)據(jù)管理和編制排放報(bào)告，對(duì)其排放報(bào)告的真實(shí)性、完整性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。
?壓實(shí)核查機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)管理責(zé)任。核查機(jī)構(gòu)應(yīng)以《企業(yè)溫室氣體排放報(bào)告核查指南》為技術(shù)指引和基本要求，開展重點(diǎn)排放單位的碳排放核查，這是確保碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量的根本要求。核查機(jī)構(gòu)還應(yīng)結(jié)合這一核查指南制定完善的內(nèi)部管理和技術(shù)規(guī)范，建立完善核查工作質(zhì)量內(nèi)部管理和核查報(bào)告內(nèi)審制度。
?建立完善信息披露和聯(lián)合懲戒機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)排放單位和技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的社會(huì)監(jiān)督。除了主管部門強(qiáng)制要求重點(diǎn)排放單位和技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)披露與全國碳市場相關(guān)信息外，重點(diǎn)排放單位和核查機(jī)構(gòu)應(yīng)主動(dòng)利用各種平臺(tái)工具，及時(shí)、準(zhǔn)確、合規(guī)披露其碳排放及相關(guān)信息，以及核查人員、核查業(yè)績、核查工作等信息，自覺接受社會(huì)監(jiān)督。
?確保數(shù)據(jù)質(zhì)量，能力建設(shè)永遠(yuǎn)在路上，必須建立完善長效能力建設(shè)機(jī)制，建立技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、重點(diǎn)排放單位和從業(yè)技術(shù)人員碳排放管理評(píng)估機(jī)制，建立完善碳排放管理員等碳排放管理職業(yè)資格管理等機(jī)制。
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